政府計劃在今個立法年度精簡城規程序，目標於今年上半年通過《2022年發展（城市規劃、土地及工程）（雜項修訂）條例草案》，草案其中一項建議指明城規會有權就出席者的發言時間設限，同時把公眾就規劃方案提出申述的次數，由三輪減至一輪，製圖時間可由九個月減至五個月，希望縮減「造地」時間；填海方面，在未確定法定圖則前， 亦可以邊諮詢，邊進行工程，無疑是「先填海，後規劃」。
關注土地及規劃議題多年的民間組織本土研究社成員黃肇鴻指出，民意對土地規劃相當重要，修例方案是一種嚴重倒退，剝奪公眾參與的權利，受發展影響的市民更難以表達反對聲音：「依家直情係冇咗個討論空間，甚至係一個機會，俾受影響嘅居民，被放置喺公眾視野裏面。」事實上，近七年，政府推出發展計劃，亦取消以往常見於進入城規程序前的三階段公眾諮詢，與當初實現城規「民主化」的願景背道而馳。
缺乏民意基礎下的規劃結果，更會令市民受害。「就好似裝修一樣，你間屋本身已經住得好舒服，無理由做完之後係一樣，甚至係差咗，咁你應唔應該做？如果你做啲嘢出嚟，會令到用嗰度嘅人過得差咗，呢個唔係一個理想嘅規劃。」中文大學地理與資源管理學系教授伍美琴舉例道。
土地的使用價值，是由用家所賦予。她深信，一個具同理心的政府在城市規劃上，理應展現出對人民的關懷，尊重每個人的生活模式，使人民感到被照顧，被公義地對待。這是為一個進步城市對待規劃的基本原則。
消失了的三階段公眾諮詢
本港的《城市規劃條例》自一九三九年制訂至今，內容大致上一直維持不變；直至二十年前，政府曾提出修例草案，希望增加城規制度的透明度和推動公眾參與。黃肇鴻翻查當時的一份立法會文件（《2003年城市規劃（修訂）條例草案》），定明當局會分三階段進行立法，第一階段包括簡化和縮短城市規劃過程、提高規劃制度的透明度；第二階段則包括進一步檢視城規會的運作；第三階段則檢討極具爭議性的建議，包括一些規劃管制。修例草案的第一階段已在〇四年落實，然而第二及第三階段的立法內容至今卻仍未兌現。
「當年修例希望推動城規民主化，結果咁多年嚟只係做了增加透明度嗰部分，亦即係發展計劃進入城規程序前嘅三階段公眾諮詢。」三階段公眾諮詢雖非法定程序，但是在〇四年後，成為政府推出發展大計時的慣常做法。「係一個發展計劃慢慢收窄的過程，當中牽涉公眾論壇、展覽、問卷等等，真係confirm咗，先會正式開展城規程序，即係畫圖的階段，然後才開始進行改劃的過程。」
以二○一二年「東涌新市鎮擴展研究」列明研究流程為例，第一階段為訂定願景、初步發展方案及大綱圖；第二階段則制訂發展框架、建議發展大綱圖及初步發展藍圖；第三階段屬建立共識，確認建議發展大綱圖；以上每一階段都包含公眾實質討論過程及進行工程及環境影響評估，在第一階段兩個月的諮詢期內，當局已在東涌舉行過四次巡迴展覽及一次公眾論壇。當局亦會印製可行性研究小冊子，詳細介紹規劃內容。
不過在二○一六年，涉及長遠規劃的「2030+策略研究」推出後並沒再引入三階段的公眾諮詢程序，而該份研究報告內，有提及新界東北新市鎮及東大嶼都會區（「明日大嶼願景」）的計劃；自此，三階段公眾諮詢程序便不再復見。就像最近的將軍澳一三二及一三七區的發展計劃，政府亦沒有設立展覽或舉辦論壇，在沒公布下開展諮詢。
「依家冇公眾參與，閉門會議代表民意，內部處理過就推嚿嘢上城規會。」他認為，當時這一舉動，令往後政府提出的方案漸漸失去透明度，甚至有點扼殺公眾參與的感覺。
「唔係話以前做得好，就算有三階段嗰時都會俾人鬧，例如有人會覺得政府個計劃本身有前設，好似ABC餐咁俾你揀，你唔可以提出要D餐，只可以喺個scope入面討論。」他認為，正因三階段公眾諮詢不屬法定要求，政府才有機會鑽空子，進一步壓制發聲空間，「依家你係冇得揀。」
精簡城規程序 將致結構性缺陷
迫在眉睫的，還有來勢洶洶的精簡城規程序修例草案。當中最引人關注的，是草案提出製圖過程只保留一場公眾申述的建議。發展局回應，根據過往經驗，往後的申述內容多與首輪重複，因此三變一方案可以省卻程序。
第二輪申述讓公眾就首輪申述提出意見。黃肇鴻認為，維持多輪申述是有一定重要性，若將申述次數刪減，將造成規劃出現結構性缺陷。「得一輪會出現嘅問題係，你喺A君側面起樓，佢反對，所以搬咗去隔籬起，點知影響到B君，但係佢因為冇參與到嗰一次公眾申述，所以佢就冇得出聲了。」他續說，若然一個發展方案影響不同持份者，惟有經過多輪意見反映，當局才能作出正確規劃決定，亦確保不會對受影響市民造成不公，「你根本冇得唔整多輪喎。」
城規會一直是受土地發展影響人士，唯一能跟政府抗衡的地方；公眾申述，成為現行規劃程序下能左右發展計劃的關鍵步驟。雖然，當年新界東北發展，城規會在接獲四萬多個反對申述的情況下，仍通過政府的規劃草圖，但近年亦有馬鞍山村等例子，村民敵得過改劃危機。「有人覺得你咁多輪好似阻住晒個發展，但係一個規劃決定係會影響好多人，你係要平衡唔同嘅意見，呢啲討論係有意義㗎嘛，就係要咁樣做吖嘛。」
刪減申述次數只節省四個月
在提速提量覓地建屋的大環境下，加快造地亦是政府縮減申述次數的其中一個理由。可黃肇鴻卻質疑，政府表示刪減兩輪申述後，亦只能節省約四個月的時間，對加快土地與房屋供應的成效有限。
與其靠陰乾城規程序節省造地時間，其實本港仍有更多土地供應出路。黃肇鴻認為，發展棕地是效益最高的方案，比起發展綠化地帶或填海，發展棕地不會破壞生態之餘，更能修復被污染的土地，是減少浪費、改善環境的選擇。數年前獲政府全盤接納的「土地大辯論」的結果中，優先發展棕地方是最多市民支持的選項；然而，政府在近年的「北部都會區」計劃中，並沒有納入大量可發展的棕地。
「你依家慳到四個月，但啲一手私樓慢慢搣住嚟賣喎，甚至有案例搣足七年。因為你冇設立空置稅嘛，無論你點樣加快佢，前面快四個月，後面都係耐咗七年㗎，係冇意思。唯一客觀效果就係，斬走民意。」他續推斷，當公眾參與程度愈低，發展計劃出現爭議聲音的機會愈少，「暴力規劃，更可以殺人不見血 。」
城規制度失效，公眾反映意見的機會縮減。被發展影響的人，還能如可抵抗？石梨坑村面臨收村迫遷，趕上城規程序精簡前的尾班車，尚有三輪申述；安聯村面臨的填海工程，卻在政策更改下，跳過城規會直接上馬，村民無從發聲；接踵而來的，還有「明日大嶼」、「北部都會區」，和更多更多⋯⋯
香港城規思維 一點也不世界級
「城市規劃的第一原則，應是規劃後的結果，能讓人過得更好，而不會令人受害。」以人為本，這是城規學者伍美琴的一個信念。
比起其他國際級城市，伍美琴明言，香港的發展理念及規劃思維一直停滯不前，形容為非常落後。她指出，政府在規劃過程中，從不談及一些基本原則，包括與公眾討論怎樣才算一個應有的規劃、好的城市規劃應該有什麼元素、公眾是否能接受這個規劃原則等等，反而只是技術性地跟隨《城市規劃條例》的既定程序執行，沒有作出檢視。
廿一世紀，世界正面對氣候危機；她提到，不少國家在規劃時會考慮對城市環境造成的負擔，追求可持續發展目標（Sustainable Development Goals） 及聯合國「新城市議程」（關注生態保育）等更高層次的理念，此等考慮統統沒有出現於香港的城規討論內。她續舉例，國內城市發展早已包含生態元素，亦談及以人為本和生態復修等理念。這邊廂香港，卻仍在磨拳擦掌討論興建人工島、「趕走」綠化地帶上居住的人、在別人家門外建設厭惡性設施，「既然話我哋要融入大灣區，係咪都要跟住佢嘅政策去做呢？」
她想到石梨坑村跟安聯村村民現在面對的困境。「如果我哋有一個好嘅原則，就唔會有呢啲案例出現，因為我哋喺規劃嘅時候已經諗到個後果，會對住喺度同周邊嘅人有乜嘢影響，如果對佢哋有好大影響嘅話，係咪應該同佢哋傾吓點樣處理？」在現行的城規程序卻只注重技術、程序，缺乏這樣的考慮。「我哋做緊嘅嘢唔止同上世紀一樣，仲令人有一種弱勢社羣被人蝦嘅感覺，而且對環境造成影響，係絕對跟唔上。」
行政手段收地 忽視訴求
以石梨坑村為例，她指出，寮屋區裏的居民住了數十年，村落裏能找到人們多年的生活痕跡，見證社區變遷的同時亦有份推動社區發展；她覺得，回歸後的特區政府，由香港人當家作主，更應展露出愛人民的風範，規劃者不能以舊有思維對待寮屋戶，「唔可以話因為啲地係政府嘅，覺得人哋住喺度幾十年係賺咗，而用行政手段（去收地）令人冇聲出。」她續說，以往香港寮屋多無章法搭建，引伸居住環境問題；今天情況已大大不同，僅存的寮屋村有着獨特的生活面貌，不應只依隨法定收地程序處理。
「既然你有個咁大嘅發展，係咪應該諗吓，可否喺發展入面包容到呢班人？如果唔得，咪俾個令佢哋開心嘅方案？商量一個好啲嘅安置措施，或者處理佢哋嘅訴求，令到受影響嘅人都覺得，自己嘅犧牲係值得嘅，起碼幫到人哋有安居嘅地方，而政府亦對我好好，等我亦有安居嘅地方⋯⋯咁樣喺感受上面會好好多，市民先會順氣。」
早年，伍美琴曾研究台灣寶藏巖聚落，一個違法搭建的小型社區，住戶多為弱勢長者，在團體游說下，獲台北市政府保留部分建築物。保育計劃以文創包裝，獲保留的一些老屋，讓原本的住戶繼續居住，待其百年歸老後，空置單位才搖身一變成為青年旅舍或商店用途，讓一些在寶藏巖住了大半輩子的老人不用遷出和重新適應新環境。「係一種以人為本嘅做法，好人性化咁以人嘅需要嚟出發。」
土地價值 不止以金錢衡量
寶藏巖的例子，正引證政府在發展的同時，亦應負起責任照顧受影響人士，給予他們一個好的結局、好的將來，亦照顧他們的心理需要。她認為這關乎規劃者能否將心比己，理解對方的需求且尊重別人的生活模式，「（被影響的）佢哋係感受到自己喺發展過程裏面，唔係阻住地球轉，而係生活咗咁多年，呢個地方對佢哋嚟講係好有需要，同時佢哋亦將嗰個地方經營得好有特色。」
她解釋，一個地方之所以有價值，都是依賴用家為其賦予特色，才能提升價值。比方說，馬鞍山村有着礦場歷史背景及文物遺跡，成為它的獨特之處，有些村落則是稀有動物的棲身地；可是，每條村擁有的獨特生活形態，好像都成為村民面對收地時，跟城規討價還價的籌碼，「一個好嘅規劃，係應該喺做之前已經睇到個地方嘅價值，唔使人哋（被影響的村民）自己發掘出嚟。」
伍美琴說，土地價值又可分為使用價值與買賣價值（交換價值）；人們在某片土地生活多年，與土地有着不可分割的關係，使其獲得幸福感，這就是土地對那些人而言的使用價值，可是這概念在香港卻被忽視，社會沒有機制平衡使用價值與買賣價值，「一個城市唔去尊重使用價值，而係一面倒咁傾向買賣價值時，經濟上冇咁強嘅人咪會受苦，都係一種不公義。」
她更相信，房屋亦不是土地唯一出路，在發展的同時，亦可探求更多有趣方式，「又以石梨坑村為例，能否讓老村民繼續居住到終老，再把空置石屋變為社區資源，辟作公共空間？其實可以有很多有趣想像。」
即使渠道收窄 仍要爭取機會發聲
上月底，立法會召開《城規條例》修例草案公聽會，伍美琴亦有列席。她關注縮減公眾就改劃用地的申述時間後，只節省四個月是否有關鍵作用；亦不同意修訂只有土地擁有人才可提出改劃圖則，因她認為城市規劃需接納不同持份者的意見。
在可預見的將來，城規程序下讓公眾發聲、參與討論的機會將減少。即使如此，她認為市民仍應積極發表意見。「因為就算你有冇機會（出聲）都好，你都已經係參與緊。我哋作為一個城市嘅用家，如何利用土地，都會促成土地用途變化，呢個係每人的權利義務，不應被規範於（城規）條例裏如何行使我們的表達方法，我哋都應該爭取機會表態。」
